能耗“双控”转向碳“双控”系列解读之一 ：“七年之痒”？考核制度为什么要调整？

    2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议在北京召开，讨论通过了《关于推进能源消费双控和逐步过渡到二氧化碳排放双控的意见》，强调推进能源消费 "双控 "要逐步过渡到二氧化碳排放 "双控"。". 能源消费 "双控 "于2015年正式提出，目的是加强能源节约和高效利用，自提出以来，随着中国经济的快速发展，能源强度持续下降，环境质量大幅改善。然而，新形势、新目标逐渐暴露出能耗 "双控 "总体范围弹性不足、差异化控制措施缺失、二氧化碳排放精准控制的局限性，以及二氧化碳排放 "双控 "的必要性和速度问题。

    第十一个五年计划（2006-2010 年）：首次提及能源强度目标。

    为应对日益增长的消费需求所带来的资源紧缺问题，中国自 "十一五 "规划起就开始实行能源强度控制。能源发展 "十一五 "规划》首次提出了一次能源消费和能源强度指标，确定了到 2010 年全国一次能源消费总量控制在 27 亿吨标准煤左右，单位国内生产总值能耗比 2005 年下降 20%的目标。"十一五 "期间，我国能源消费年均增长 6.7%，GDP 年均增长 11.3%，能源强度累计降低 19.1%，与目标基本持平。

    "十二五 "规划（2011-2015 年）：关于提高碳强度目标和监测总体能源消耗的建议。

    "十二五 "规划确定了能源强度下降的比例（16%），但提出了 "合理控制能源消费总量 "的要求，并增加了碳强度下降 17%的目标，但没有确定总量控制的具体目标。 在 "十二五 "规划中，中国超额完成了节能减排目标，支撑了 7.9%的年增长率，而能源消费年均增长 3.6%。

    "十三五 "规划（2016-2020 年）：消费和能源强度总量双控体系正式确立。

    "十三五 "规划明确，通过 "中央统筹、省负总责、市县抓落实 "的工作机制，实施能源消费总量和能源消耗强度双控制度，制定各级行政区域能源消费总量和能源消耗强度控制目标，并由地方各级政府进行考核。在考核方面，目标是 2020 年能源消费强度比 2015 年下降 15%，能源消费总量控制在 50 亿吨标准煤以内，并将目标分解到各地区。为加强能源消费 "双核查 "决策宣传，强化能源消费 "双核查 "形势分析和预警，国家发改委将于2021年发布能源消费 "双核查 "季度晴雨表。文件显示，2021 年上半年，有 9 个省份的能耗强度获得一级预警，10 个省份获得预警。

    在经济社会高质量发展过程中，能源消费 "双查 "制度需要更加灵活。

    十三五 "时期，中国经济发展进入新常态。2015 年至 2019 年，国内生产总值年均增长 6.6%，到 2020 年将超过 100 亿元。2012 年能源消费总量将达到 49.8 亿吨，年均增长约 2.8%；与能源相关的二氧化碳排放量约为 98.1 亿吨，能源强度和碳强度分别为 0.55 吨/百万元和 1.08 吨/百万元。能源强度和碳强度分别为 0.55 吨 CO2/万元和 1.08 吨 CO2/万元，与 2015 年相比累计分别下降 13.1%和18.4%，降幅逐年减小。中国正处于现代化进程中，要转变发展方式，实现经济高质量发展，能源消费在未来相当长一段时间内仍将保持强劲增长，能源消费 "双查 "制度需要灵活管控。

    近十年来，我国可再生能源建设成效显著，2010 年至 2021 年，我国发电装机容量从 9.62 亿千瓦增加到 23.77 亿千瓦，增长了 1.5 倍。其中，可再生能源装机容量达到 10.64 亿千瓦，累计增长 334.4%；可再生能源装机占比由 2010 年的 25.4%提高到 44.8%。与此同时，可再生能源在保障能源供应方面的作用也日益明显。2021 年，可再生能源发电量将达到 2.48 万亿千瓦时，占总发电量的 29.1%，与 2015 年的约 1.40 万亿千瓦时（24.1%）相比，增幅明显。

    在可再生能源发电装机容量快速扩张的同时，部分地区弃风弃光缺口也在加大。2016 年，全国弃风、弃光电量为 567.42 亿千瓦时，平均弃风率为 17%，弃光率接近 20%。2021年，全国弃风、弃光电网量将分别为206.1亿千瓦时、67.8亿千瓦时，弃风率、弃光率将分别为3.1%和2.0%，由于西北部分地区本地消纳能力有限，加之外排渠建设滞后，弃光率将超过10%。"十四五 "期间，我国可再生能源进入高质量跨越式发展的新阶段，原有的 "双查 "能源消费制度没有区分化石能源和非化石能源，不能明确强调在控制化石能源消费的同时，促进可再生能源消费的政策导向；在限制化石能源消费的同时，促进可再生能源消费的政策导向。限制化石能源消费也阻碍了可再生能源的发展，在当前快速增长的发展趋势下。

    当前，我国生态文明建设已经到了以减少二氧化碳排放为主要战略方向的关键时期，完善能源消费总量和强度调控，逐步转向排放总量和二氧化碳排放强度双核查制度，是科学有序推进实现 "碳中和 "目标的基本要求。2021 年，我国一些地区由于对去碳化的艰巨性认识不足，没有完全遵循经济社会发展和去碳化的客观规律，在短期内处理调整能源结构、产业结构等长远问题，导致了 "运动式 "去碳化、"一刀切 "关停限产等错误的去碳化推进方式。"运动式 "去碳化、"一刀切 "的关停限产等错误的去碳化推进方式，影响了经济社会的正常运行。

    2021 年 9 月，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和能源消费总量双控制度方案》，以能源分布更趋合理、能源利用效率显著提高为重点，区分和分解能源消费双控目标，鼓励使用可再生能源，促进可再生能源利用。对超过可再生能源能源消费责任激励权重的地区，超过可再生能源能源消费责任最低权重的消费量不纳入当期本地区能源消费总量年度考核和五年规划考核。对比 2019 年印发的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》： "省级行政区超过本地区责任激励权重对应的相应消纳量的，超出部分不纳入本地区能源消费 "双控 "考核"。这将进一步刺激可再生能源的发展。

    2022 年 8 月和 11 月。国家发改委先后下发《关于进一步做好可再生能源新增消费量剔除纳入能源消费总量监测工作的通知》和《关于进一步做好能源消费总量剔除纳入能源消费总量监测工作的通知》，明确 "十四五 "期间、 2023 年，广东省发改委下发的《关于进一步加强能源安全促进高质量发展的通知》"放宽 "了 "能耗双控"，为能耗 "松绑"。这一 "放宽 "却起到了相反的效果。文中指出，要 "重点控制化石能源消费，不将原材料和可再生能源消费纳入能源消费总量和强度控制，为高质量发展腾出用能空间"。

    今后，中国经济规模将继续扩大，能源消费的刚性需求也将增加。在碳中和卓越目标的框架下，能耗 "双控 "对提高能源效率、降低能源强度的作用有限，对能源结构调整和可再生能源发展的促进作用有限。随着能耗 "双控 "的调整和完善，单一的 "能耗 "双控体系无法实现精准控制、科学减碳，实施碳排放 "双控 "的必要性日益凸显。同时，能源强度的科学转变、碳排放的双控、促进能源结构转型的重要单元的清洁化，都可能受到提高单一能耗 "双控 "期间新能源发展的制约。此外，通过能耗 "双控""碳双控 "的转变，从能源消费总量中释放可再生能源，立足于大型项目的落地，如优质项目的建设，腾出能源空间，推动经济高质量发展。